La transformation numérique des collectivités territoriales : un défi à relever avec méthode !

La transformation numérique des collectivités territoriales est un véritable défi humain. C’est avant tout la transformation de l’organisation et des méthodes de travail avant d’être une « modernisation » par l’adoption et l’installation d’outils numériques. A bien des égards la nouveauté introduite par les outils nécessite une attention particulière lors de leur choix et de la mise en place afin de ne pas oublier que, pour réussir, celle-ci elle doit faire l’objet d’une adoption le plus large possible par les utilisateurs. Au-delà des citoyens qui sont amenés à solliciter quotidiennement les services publics territoriaux, les utilisateurs de « premier rang » des nouveautés liées à la dématérialisation sont sans conteste les agents publics qui déploient au quotidien des services publics. Afin de faire de la transformation numérique de la collectivité un succès pour les citoyens, il est indispensable de se soucier de l’adoption par les agents des fonctionnalités des logiciels et de concevoir les nouveaux services avec eux. Après tout, ce sont eux qui sont la première ligne de contact avec les utilisateurs des services publics. Il en va de la réussite de la dématérialisation en interne et surtout d’éviter que des logiciels soient abandonnés par leurs utilisateurs dès la première semaine. En effet, imposer les logiciels et leurs fonctionnalités de manière descendante – juste parce qu’un responsable a vu fonctionner un service basé sur un logiciel avec un résultat intéressant – aux agents publics, a souvent pour conséquence un succès mitigé et le plus souvent un échec douloureux. On se retrouve ainsi avec des listes de logiciels qui sont utilisés par 10% des agents qui étaient supposés l’utiliser initialement. Quant aux 90% restants, ils trouvent des solutions de contournement en gérant les données de manière autonome et locale au sein de leur service – le plus souvent avec une feuille Excel ! Ou mieux encore avec des logiciels gratuits en ligne déconnectés totalement de l’écosystème du système d’information.

Disposer alors de données transverses à la collectivité afin d’en assurer un pilotage éclairé devient une gageure. Pire, la multiplication des fichiers, et de leurs copies sur différents serveurs ou groupes de travail, contenant des données qui seraient susceptibles d’être partagées par tous est réduite à presque rien, voire à néant. Le plus gênant reste que l’on a acheté un logiciel (souvent avec un abonnement complémentaire) et que l’on n’en a pas réellement l’usage. Celui-ci encombre les serveurs de la DSI qui se retrouve forcé d’engager des frais de maintenance de logiciels inutilisés.

 

Comment s’assurer alors que les services que l’on conçoit, basés sur un nouvel outil informatique qui va dématérialiser une partie ou la totalité d’un processus interne, soient adoptés par une large majorité des agents publics concernés par le changement ?

 

En les impliquant, bien sûr, le plus en amont possible de la conception du service.

Pour cela nous avons utilisé la méthode VIANEO qui est habituellement mise en œuvre par les accompagnateurs d’innovateurs. En effet, la conception d’un modèle d’affaire d’une jeune pousse innovante et des fonctionnalités de son prototype n’est pas très éloignée de la conception d’un nouveau service qui devra être utilisé par des agents publics. La différence fondamentale réside dans le fait que dans le premier cas, le modèle est un modèle marchand mais les étapes de la conception restent les mêmes. Il s’agit d’une approche dite « design d’un service innovant » qui comprend les étapes représentées par la « Marelle Vianeo » :

  1. la validation du problème à résoudre par des demandeurs (qui sont aussi de futurs utilisateurs),
  2. une réflexion sur les moyens disponibles en notre possession avant même de vérifier si il y a des besoins,
  3. la validation des besoins et des attentes des demandeurs au travers d’un exercice d’interviews et la description des solutions alternatives existantes qui permettent aux agents d’atteindre leurs objectifs,
  4. l’identification des acteurs du service ou de la solution que l’on aimerait mettre en place, la description de l’écosystème qui devient dans ce cas la description du processus interne dans lequel le nouveau service ou le nouveau logiciel va trouver sa place,
  5. puis seulement à ce moment-là décrire les fonctionnalités du logiciel ou du service que l’on souhaite mettre en place tout en s’assurant de l’adéquation des fonctionnalités avec les besoins exprimés par les demandeurs.
  6. Il reste que la valeur ajoutée qui permet de pérenniser la solution sur un plus long terme n’est pas monétaire mais qualitative et rien n’empêche de mesurer la pérennité de la solution par le niveau de service apporté aux utilisateurs ainsi que par leur satisfaction.

Cet exercice impose aux chefs de projets ou aux chargés de mission en transformation numérique des collectivités, d’effectuer un travail en 2 temps :

  1. un premier temps est celui du recueil des besoin par l’animation de groupes de travail constitués d’agents publics qui sont demandeurs de solutions qui peuvent leur faciliter les tâches quotidiennes. Il conviendra donc de commencer par constituer un groupe de travail d’agents publics concernés directement par le problème exprimé (par exemple : comment faire pour créer de meilleurs canaux de communication entre les parents d’élèves du primaire et les services de la mairie).
  2. Un deuxième temps est celui de la proposition faite par les animateurs qui deviennent alors de vrais chefs de projets, un peu comme des chefs d’entreprises qui proposent une ou plusieurs solutions. Ils testeront, analyseront puis évalueront ensuite leur proposition afin d’en retirer la valeur ajoutée pour chaque élément de la chaine du processus interne.

Voici comment nous utilisons concrètement la méthode VIANEO dans le cadre de la transformation numérique de nos collectivités territoriales. Celle-ci est faite d’alternance d’animation de groupe de travail ou le canevas est rempli par le groupe des animateurs ainsi que par les agents publics membres du groupe, et de phases ou le groupe de travail est en sommeil pendant que les responsables projet sont sur le terrain pour des enquêtes, ou préparent des propositions qu’ils présenteront ensuite au groupe. Le groupe de travail sera bien sûr associé pour valider les propositions faites par les responsables de projets.

 

 

Phase Rôle du Responsable du projet transformation numérique et/ou e-administration Groupe de travail (GT) projet Objectif
Légitimité – Constat et Problème Anime, collecte les avis puis synthétise le constat et le problème à résoudre Propose et approuve la rédaction Obtenir un accord du GT sur la formulation du constat et du problème à résoudre
Légitimité – Moyens Anime, fait l’inventaire avec le GT des moyens disponibles Approuve la liste des moyens S’assurer que les moyens humains et financiers (en particulier) sont bien disponibles en interne
Légitimité – Périmètre d’application Propose un périmètre d’application Attente de proposition, critique et approuve la rédaction Décrire le périmètre d’application et le présenter au GT
Désirabilité – Demandeurs Anime, recueille l’avis des agents publics du GT pour lister les demandeurs Co-construit la liste de demandeurs Liste de demandeurs
Désirabilité – Besoins Visite les demandeurs pour faire une enquête terrain et lors d’interviews recueillir la parole du demandeur Participe aux interviews et attend le compte rendu de l’ensemble des entretiens Rapport d’enquête des animateurs qui ont rassemblé et ordonné les besoins
Désirabilité Besoins – Demandeurs Présente les besoins au GT, anime le GT pour qualifier les besoins Valide l’importance des besoins pour les demandeurs Tableau croisé besoins x demandeurs avec canevas d’opportunités pour un déploiement de solutions
Acceptabilité Animation du GT en vue de décrire l’écosystème dans lequel pourrait s’inscrire la solution (tiens compte des solutions existantes) Co-construit le schéma du process et celui de l’écosystème Description du process dans lequel va s’insérer l’innovation liée à la transfo numérique
Faisabilité Construit la proposition technique et identifie les partenaires Valide la proposition et vérifie que les besoins sont bien satisfaits Proposition technique qui inclut (ou pas) un ou plusieurs partenaires techniques en capacité de fournir un logiciel métier ou transverse
Viabilité Travail sur la valeur ajoutée Valide la proposition sur la valeur ajoutée Pérennisation de la solution proposée

 

 

 

 

Comme nous l’avons indiqué précédemment tout ce processus ne peut pas se concevoir sans 1) un questionnement approfondi de l’organisation par les chefs de projet qui vont enquêter minutieusement sur les besoins des demandeurs qui ont été identifiés par le groupe de travail et 2) un rebouclage permanent et critique du contenu des propositions faites par les chefs de projets à tous les stades de la méthode.

En ce qui nous concerne, associer les agents publics à la construction de la solution tout en l’encadrant avec une méthode de « design thinking » est la meilleure solution que nous ayons trouvée à ce jour pour construire une solution viable et adoptée par les utilisateurs de la solution.

 

Cas d’usage

 

Mission E-administration mutualisée entre 2 collectivités (ville et communauté d’agglomération de moyenne importance)

Création d’une plateforme collaborative pour le service marché public : « du caillou dans la chaussure au MVP », un parcours méthodologique.

Lors de l’automne 2021 et du premier semestre 2022, une enquête exhaustive et approfondie en forme d’audit de la dématérialisation a été menée au sein de l’organisation des collectivités (ville et agglo). Cette enquête avait pour objet d’interroger les agents publics des services afin de recueillir leurs verbatims sur ce qui fonctionne et ne fonctionne pas en matière de process et en particulier d’identifier ce que nous avons mis en avant comme étant des « cailloux dans la chaussure » (selon l’expression que nous utilisons au sein de la communauté VIANEO). La finalité de l’enquête était de comprendre quels étaient les obstacles que rencontraient les services pour accomplir leurs missions quotidiennes et quels étaient ceux qu’ils pouvaient surmonter (plus ou moins facilement) avec leurs propres moyens. En bref, les services effectuent leur travail quotidien avec plus ou moins de facilité et il s’agissait de comprendre ce qui pouvait être amélioré ou pas. La solution qui pouvait s’offrir aux services à l’issue de cette enquête n’est pas forcément numérique et ne relève pas obligatoirement de la dématérialisation. Il peut s’agir d’une simple question d’organisation ou de modification de processus. Nous avons collecté des centaines de verbatims qui nous ont permis d’identifier une cinquantaine de projets numérique à mener. A l’issue de cette enquête et de ce rapport, un arbitrage a été mené par la direction générale et les élus en vue de prioriser les projets, de les mutualiser et de trouver des points communs avec les grandes tendances d’une architecture liée à la gestion de la donnée.

Un des grands axes dégagés par cette enquête était la gestion interne du flux documentaire des collectivités et parmi la collection de projets liés à cette thématique figurait une demande du service des marchés publics qui était de pouvoir disposer d’un outil du type plateforme collaborative afin de pouvoir créer, réviser et valider des documents de marché. Il est facile de répondre à cette demande en plaquant une solution existante (il y en a pléthore : des propriétaires, des libres, des « fait maison », etc…).

C’est pourquoi il nous a semblé important de vérifier tout d’abord quel était exactement le problème à résoudre qui se trouvait caché (ou pas) derrière cette demande.

Nous avons impliqué dans un même groupe de travail 3 représentants du service des marchés publics (dont la responsable) et 2 personnes issues d’un service qui fait appel en permanence aux marchés publics, en l’occurrence, le service architecture. C’est avec ce groupe que nous avons formulé le problème à résoudre. Puis toujours avec le groupe nous avons listé les demandeurs. Une nouvelle enquête minutieuse de plus de 50 entretiens au sein des services où se trouvent les demandeurs nous a permis d’identifier une liste de besoins, liste que nous avons retravaillée avec le groupe afin de simplifier et fusionner certains de ces besoins et obtenir une matrice d’opportunité d’une taille raisonnable. En effet, cette matrice reste imposante malgré le travail de rationalisation et sa taille est liée à la complexité du processus. La description de la chaîne de valeur, qui s’apparente plutôt à la description du processus et des circuits suivis par les documents des marchés publics, est en effet d’une rare densité et celle ci nous permet d’ailleurs de constater que le service marché public n’est pas le premier bénéficiaire de la plateforme qui fait l’objet de cette étude mais le service qui demande la création d’un marché. C’est lui qui se trouve à l’intersection de nombreuses requêtes en provenance de différents services de l’organisation et qui reçoit de même de nombreuses réponses ou éléments lui permettant de construire avec l’aide du service de la commande publique le document de marché public qui sera ensuite diffusé sur une plateforme dédiée. Enfin, il s’agit de faire une proposition d’outil au groupe de travail afin de vérifier avec eux si les fonctionnalités correspondent bien aux besoins exprimés. Cette dernière réunion du groupe de travail permet de valider le cahier des charges de l’outil que l’on voudrait acquérir afin de répondre au problème. Il suffit ensuite de finaliser la « marelle Vianeo » en décrivant la valeur ajoutée.

L’enquête terrain menée lors du développement de la méthode et la confrontation des besoins et des demandeurs a révélé que l’idée préconçue que nous avions tous de ce que devait être la plateforme collaborative qui permettrait de créer et de modifier des documents était en fait fausse. Ce que cherchaient en priorité les demandeurs dans les services c’est avant tout un lieu sécurisé pour échanger des documents et pas juste un lieu de création/modification du document des marchés publics.

Ce processus de design de service impliquant les agents publics de manière très proactive et le nombre important d’interviews effectuées pour valider la matrice besoins-demandeurs, prend environ 3 mois et nécessite 4 à 5 réunions de 3h environ avec le groupe de travail entre le mois de novembre 2022 et février 2023. La plateforme marché public répondant à la spécification sera mise en œuvre en 2024 mais nous savons déjà qu’elle fait consensus. L’étape suivante sera d’accompagner les services et les rédacteurs de documents de marchés publics à l’utilisation de la nouvelle plateforme. L’expérience nous a prouvé que seul un accompagnement individuel des utilisateurs peut avoir un réel impact sur la transformation de l’organisation. La formation seule, en ligne ou présentiel, ne suffit pas. De même, la multiplication des tutos dans l’intranet est un « must have » mais n’est pas en soi la solution pour garantir l’utilisation optimale des logiciels.

3 autres projets autour de la gestion de la relation citoyen, lancés au 2eme semestre 2023, sont en cours avec d’autres groupes d’agents publics (Vie scolaire, Maisons de quartiers, …) avec l’appui de la méthode Vianeo.

 

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Extrait de la matrice d'opportunités de la plateforme marchés publics

Figure 1 : Extrait de la matrice d’opportunités de la plateforme marchés publics

Extrait du réseau de valeur marchés publics

Figure 2 : Extrait du réseau de valeur marchés publics

MVP plateforme marchés publics

Figure 3 : MVP plateforme marchés publics

 

 

Rodolphe UHLMANN

Qu’avons-nous appris ?

  • Transformation humaine avant tout : la numérisation des collectivités territoriales est une transformation organisationnelle et méthodologique avant d’être une simple modernisation par outils numériques.
  • L’importance de l’adoption : réussir la dématérialisation nécessite une adoption large des logiciels par les agents publics, évitant ainsi l’abandon précoce des outils.
  • Méthodologie Vianeo appliquée : impliquer les agents dès la conception via la méthode Vianeo assure l’adoption des services numériques en répondant aux besoins réels.
  • Identification et simplification des besoins : une enquête minutieuse et la formulation de problèmes avec les utilisateurs permettent d’identifier et simplifier les besoins pour une solution numérique efficace.
  • Valeur ajoutée qualitative : la pérennité des solutions numériques dans les collectivités repose sur leur qualité et l’impact sur la satisfaction utilisateur, pas uniquement sur des bénéfices monétaires.

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